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TRANSFERENCIA DE INGRESOS EN BRASIL: LA EXPERIENCIA DE BOLSA FAMÍLIA
El programa Bolsa Familia incorpora a sus objetivos
el foco en la familia. Entonces, en este diseño del Bolsa Familia,
se ve a la familia como un todo.
Y también integra otras posibilidades,
como poder trabajar la pobreza
en la perspectiva de generaciones futuras
y también acciones de desarrollo para las familias.
Ya se trabaja con metas por municipio.
El programa Bolsa Familia, según esa perspectiva,
fue construyendo sus mecanismos de gestión
llevando en cuenta la autonomía de ejecución de los municipios.
El costo es bastante elevado para las finanzas municipales,
así que el gobierno creó un aporte de recursos para los municipios.
La adhesión es voluntaria cuanto a compartir la gestión del programa,
pero hoy los 5.565 municipios han hecho esa opción.
La gestión intersectorial de políticas públicas
no es algo trivial, no es simple.
En los primeros momentos hubo una gran discusión
para poder definir de qué se encargaría
cada ministerio con relación a la gestión de esas políticas,
la responsabilidad que tendría cada uno y cómo normatizarlo.
Y creamos el foro intersectorial de gestión de condicionalidades.
Las reglas de selección del programa son bastante simples.
El municipio hace el registro único de las familias,
hace todo el registro, y con base en los ingresos declarados
de esas familias, hacemos el primer proceso de selección.
Tenemos una efectividad de retiros muy alta, de 97%.
Tenemos un calendario de pagos que las familias conocen,
donde están las fechas de pago para un año entero.
Bolsa Familia y el registro único se convirtieron
en plataforma de ejecución de políticas sociales.
Yo creo que hay un gran desafío,
que es lograr integrar las tres dimensiones:
el alivio inmediato a la pobreza, que es transferencia de ingresos,
contribuir al combate de la pobreza intergeneracional
y posibilitar el desarrollo de las familias.
Del punto de vista legal, la cuenta fue así, digamos...
Se cancelaron los programas cuando se creó el Bolsa Familia.
¿Qué significa esto?
No se admitirían nuevos ingresos de beneficiarios
en programas anteriores: Bolsa Escuela, Ayuda Gas,
Tarjeta Alimentación y Bolsa Alimentación.
Según el problema que uno considere más importante,
se parte de determinados valores,
se hace un diagnóstico y se recomienda una solución.
La transformación de un modelo de intervención en otro
tiene que ver con un proceso político, no administrativo.
Todo país pasará por lo que pasamos en grados diferentes,
que es tener un programa de carácter híbrido.
Lecciones: el tema de la sustentabilidad política
de estas iniciativas no puede subestimarse,
y no creo que lo haya sido.
Otra cosa importante del programa fue que estableció un proceso,
un modelo de gestión compartido
que, desde 2005 hasta el momento, se formalizó
y conseguimos dar incentivos para que los estados y municipios
se fortalezcan para la gestión del programa.
Si el país crece y sigue creando desigualdad,
debe haber un modo de tratar a la población que necesita
transferencia de ingresos para completar su presupuesto.
Crear un sistema de reajustes periódicos de esos beneficios,
instituir eso, institucionalizar ese sistema,
creo que tampoco está hecho.
Otra cosa que creo falta es ver qué tipo de cobertura existe
tanto del lado contributivo como del no contributivo
de la protección social y ver si hay sectores desatendidos.
El aprimoramiento de las condicionalidades
también me parece importante, es decir,
relacionarlas a las prioridades de educación y salud,
que van cambiando y uno tiene que ajustarse.
Por definición, vemos que depende de la coordinación del gobierno
y de la coordinación entre entes de la federación.
Las condicionalidades en el Bolsa Familia,
como en otros programas de transferencia condicionada,
también tiene un objetivo a largo plazo,
que es la ruptura de ese círculo vicioso, ¿verdad?,
de reproducción de la pobreza,
dirigido al desarrollo del capital humano.
Pero hay un aspecto muy importante para nosotros:
reforzar los temas de salud, educación y asistencia social
como derechos sociales.
Pese a la existencia de políticas universales,
sabemos que una parte de los beneficiados del programa
tiene más dificultad de acceder al servicio.
Brasil es un país muy grande, y tenemos una cuestión federativa
que es importante, y el programa es descentralizado,
la implementación es descentralizada.
Entonces, esto requiere una construcción...
Fue necesario construir una red, realmente.
Trabajamos con los estados que nos apoyan, los municipios,
también apoyados por los estados,
y, en verdad, dentro de cada una de estas esferas gubernamentales
tenemos una actuación que debe ser de cooperación,
debe ser intersectorial entre el área de asistencia social,
donde está el programa, de educación y de salud.
Esa red ha sido fundamental para que podamos
tener ese brazo operacional, que es esencial.
Esa proximidad de los municipios con las familias.
Pero sin sistemas de información,
que son la base del seguimiento, sería imposible.
El proceso de seguimiento empieza cuando enviamos
a los Ministerios de Salud o Educación
qué familias deben ser seguidas.
Falta de seguimiento no es incumplir.
Solo estaría incumpliendo la familia que accedió al servicio
y no quiso vacunar a su hijo o hacer el prenatal, por ejemplo.
En el caso brasileño, con la descentralización,
una implementación descentralizada,
esa cuestión de la coordinación intergubernamental
es algo que ocurre, pero no es trivial.
Pero sin duda, más difícil aún es el tema de la intersectorialidad.
Trabajar de forma intersectorial no es nada simple.
Sabemos que la condicionalidad recibe un bombardeo de críticas.
Veo que tiene un papel prometedor,
un papel importante en el tema de la intersectorialidad.
La transferencia de ingresos es fundamental pero no basta.
Habría que incorporar otras acciones...
Permite profundizar en el diagnóstico, en los territorios.
Observamos, por ejemplo, el tema del uso de drogas,
que es recurrente en todos los lugares.
El sistema nos lo muestra.
Bolsa Familia establece la necesidad de condicionalidades
en educación, para que las familias reciban el beneficio.
El monitoreo de condicionalidades
hecho por el Ministerio de Educación es muy complejo.
Se hace un seguimiento de la asistencia escolar.
Niños de 6 a 15 años
deben tener una asistencia escolar mensual mínima de 85%
y los adolescentes de 16 a 17 años
precisan tener una asistencia mínima mensual de 75%.
Recogemos datos en 5 períodos bimestrales por año.
Tenemos en promedio 98% de la información de asistencia.
Crear una institucionalidad, ¿verdad? O sea...
al ser una república federativa necesitamos un acuerdo federativo,
necesitamos que cada municipio brasileño,
y estamos hablando de 5.564 municipios,
que el secretario municipal de educación elija un responsable,
que llamamos "operador municipal de la asistencia escolar"
del programa Bolsa Familia, para ser la figura de referencia
del Ministerio en el municipio en cuanto al retorno,
calidad de información, plazos de asistencia escolar.
Tenemos la formalización de un compromiso
de municipios y estados, de brindar información.
Los niños con baja asistencia son una preocupación
para los ministerios de Educación y Desarrollo,
porque no deben abandonar los estudios.
Se tratan de niños en situación de vulnerabilidad y pobreza.
Hay una lista de motivos de baja asistencia,
relacionados a la educación o a un contexto social más amplio.
Sea cual sea la razón de la baja asistencia,
es necesario un seguimiento familiar.
Estamos tratando con la necesidad de diálogo,
que debe ser intersectorial.
Tenemos una base de seguimiento familiar potencialmente
muy interesante, muy rica,
que el registro único del Bolsa Familia permite
y que nos da esas condiciones, una vez que tenemos el compromiso,
la relación Estado-familias por el programa.
Un gran desafío del trabajo de condicionalidades
con el Ministerio de Educación
es garantizar que estos niños en situación de pobreza
o extrema pobreza, beneficiarios del programa,
concurran a la escuela todo el año.